Karut marut pengelolaan ruang di darat dan lautan, setali tiga uang. Marak kerusakan di darat dan laut tanpa pengendalian. Degradasi ekologi yang hebat kini jadi ancaman bagi generasi. Negara yang diharapkan sebagai penyelamat melalui regulasi dan kebijakan ternyata tak lebih sebagai kura-kura di jalan tol Poros Maritim. Dalam 10 tahun terakhir regulasi dan penerapannya di pesisir dan pulau-pulau kecil ibarat tegak segan, matipun enggan.

Kilas UU 27 dan perubahannya

Terkait efektivitas pengelolaan di wilayah pesisir dan laut sejak tahun 2000an hingga memasuki tahun ketiga implementasi UU 23/2014 ini ada baiknya kita berkaca pada pengalaman dan pandangan, Irwandi Idris, pensiunan Kementerian Kelautan dan Perikanan yang telah membidani lahirnya UU 27/2017 hingga perubahannya itu.

Irwandi mengatakan bahwa sebenarnya ide kelahiran UU wilayah pesisir dan pulau-pulau saat itu karena kebutuhan masyarakat yang memang membutuhkan regulasi di pesisir dan pulau-pulau yang sangat kompleks.

“Terkait UU 27/2007 itu, urusan HP3 (hak penguasaan pesisir dan perairan) membutuhkan Peraturan Pemerintah (PP) namun belum diproses. Izin lokasi yang diharapkan oleh para pihak tak keluar sebab PP-nya belum sempat keluar,” katanya saat ditemui di kantor CCDP-IFAD di kawasan Tebet, (1/8).

Nggak dapat PP, karena di-MK-kan,” kata Irwandi. Menurutnya, meski ada batasan, misalnya pada kejelasan suatu peruntukan di pesisir dan diberikan HP3 namun tetap perlu konfirmasi pada penggunaannya.

“Mengapa saat itu HP3 dianggap bermasalah karena bisa saja ada yang membuatkan sertifikat makanya diberikan izin mengelola saja seperti di UU perubahan 1/2014 itu. Yah, perintah Mahkamah Konstitusi segera merevisi UU 27/2007 itu,” kata birokrat yang pensiun di tahun 2014 ini.

Irwandi mengatakan, harapannya adalah bahwa untuk dapat HP3 (saat itu) daerah harus ada zonasi. Hal ini yang didemo dan dibawa ke MK oleh organisasi masyarakat sipil. Oleh mereka yang diikutkan dalam proses tetapi kemudian berbalik.

“UU itu lahir dari alasan bahwa kita punya panjang pantai dan belajar dari negara-negara seperti Amerika, Australia, mereka punya UU itu. Amerika sejak tahun 1972 sudah punya aturan pengelolaan di pesisir dan pulau-pulau. Saat itu, kita punya pantai tapi tak ada UU yang mengatur,” urai Irwandi yang mengaku dalam proses pembahasan, konsultasi dan penyiapan UU itu juga sempat berkunjung ke Amerika, Jepang dan Australia dan dibiayai oleh USAid.

“Banyak yang ikut membahas, Yang saya ingat dalam rapat, ada Ganjar Pranowo, Gubernur Jateng sekarang,” kata Irwandi, jebolan Depdagri sebelum ke KKP. Menurutnya, Ganjar adalah sosok yang sangat idealis terkait isu ini.

“Saat ini, begitu berlaku UU 23/2014, kabupaten/kota tak punya kewenangan lagi,” kata pria kelahiran Sawahlunto dan pernah menjabat sebagai Sesdit KP3K selama dua tahun ketika itu sebagai Dirjen adalah Syamsul Maarif. Pun, Irwandi adalah Direktur Pesisir dan Laut pada tahun 1999-2005 sejak pertama kali Kementerian Eksplorasi Laut dipimpin oleh Sarwono Kusumaatmadja.

Terkait efektifitas pengelolaan pesisir dan lautan, Irwandi mengatakan bahwa kuncinya ada di UU zonasi kawasan. Inilah yang harus dibereskan oleh Para Gubernur yang wilayahnya melingkupi lautan dan punya interest pada usaha perikanan laut.

“Makanya harus disegerakan lahirnya Peraturan Daerah Rencana Zonasi Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil (RZWP3K). Sebab kebijakannya sudah ada. Termasuk untuk jangka panjang dan menengah. Implementasi di pesisir dan lautan itu merujuk ke zonasi. Pendekatan pengelolaan seperti Integrated Coastal Zone Management itu bisa jalan jika ada RZWP3K. Kalau ndak, ngarang,” kata Irwandi.

***

Berharap Negara hadir maka UU 27/2007 dilahirkan sebagai jawaban atas kompleksitas dan kegaduhan di pesisir dan pulau. UU terkait pengelolaan pesisir dan pulau-pulau kecil disiapkan dengan anggaran miliaran. Para pihak, akademisi, aktivis LSM, donor pembangunan internasional, para pamong hingga pengusaha dan DPR ikut terlibat.

Di tahun 2000an, harapan mempunyai regulasi kuat dan mengatasi persoalan di pesisir dan pulau-pulau kandas. Ibarat bunga, UU 27/2007 tentang  pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil layu sebelum berkembang. Bunting dan lahir namun ditolak di kenyataan, oleh publik terutama aktivis LSM dan akademisi.

UU tersebut terbit dan mengail riuh perbincangan dan kecurigaan hebat ke Pemerintah karena kesan kooptasi dan tentakel korporatisasi di pesisir dan laut. Bertahun-bertahun energi Pemerintah habis untuk mengklarifikasi dan membetulkan substansinya sebelum benar-benar dijalankan.

Setelah tujuh tahun diundangkan, UU yang belaku sejak dinihari tanggal 17 Juli 2007 itu diubah menjadi UU no 1 tahun 2014, proses perubahan yang mengisyaratkan dinamika dan pembatasan tafsir-tafsir salah kaprah pelaksanaan. Meski demikian, ini dapat dimaknai pula pilihan tersebut sebagai tingkat kesungguhan negara mengelola kompleksitas dan kerumitan di wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil.

Adanya kompleksitas di pesisir dan pulau-pulau kecil dimana sebagian besar masyarakat tinggal di pesisir, serta banyaknya jumlah pulau (data tahun 2016 menyebutkan ada lebih 14 ribu, tidak lagi 13an ribu) merupakan alasan mengapa Indonesia harus sungguh-sungguh membereskan pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil. Banyaknya masyarakat yang tinggal di wilayah pesisir menjadi perhatian dan tugas Pemerintah untuk mengatur dan mengelola kawasan pesisir dengan baik.

Banyak perihal dirapikan di UU No. 1/2014 tentang PWP-PPK karena dalam praktiknya terdapat beragam pelanggaran. Konflik mengemuka di semisal, budidaya rumput laut terkait lahan usaha, resort-resort wisata yang ditentang oleh warga, konflik nelayan pendatang dan pribumi, konflik perizinan investasi, hingga reklamasi pantai dan laut.

Maka terjadi perubahan dari UU no 27 tahun 2007 ke UU 1/2014 itu. Misalnya penambahan kata ‘pengoordinasian’ dan perubahan kata dari ‘masyarakat’ menjadi ‘rakyat’. Hal ini bertujuan untuk mempertegas bahwa pengelolaan pesisir dilakukan untuk kepentingan rakyat dan agar terjadi koordinasi antar elemen Pemerintah, Pemerintah Daerah, dan rakyat.

Demikian pula defenisi pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil.

Di UU baru disebutkan bahwa Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil adalah suatu pengoordinasian perencanaan, pemanfaatan, pengawasan, dan pengendalian sumber daya pesisir dan pulau-pulau kecil yang dilakukan oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah, antarsektor, antara ekosistem darat dan laut, serta antara ilmu pengetahuan dan manajemen untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat.”

Pun penjelasan tentang apa itu zonasi, apa itu rencana zonasi rinci, hak-hak pemanfaatan dan penguasaan perairan pesisir, pada UU no 1 tahun 2014 menjadi membahas tentang izin lokasi untuk pemanfaatan ruang perairan pesisir.

Perubahan kata ‘Orang’ menjadi ‘Setiap Orang’ dapat dilihat di pasal 1 ayat 23 UU no 1 tahun 2014 berbunyi  “Reklamasi adalah kegiatan yang dilakukan oleh Setiap Orang dalam rangka meningkatkan manfaat sumber daya lahan ditinjau dari sudut lingkungan dan sosial ekonomi dengan cara pengurugan, pengeringan lahan atau drainase.”

Pada ayat 30 terjadi perluasan makna. Dari ‘Masyarakat Pesisir’ menjadi ‘Masyarakat’. Harapannya agar semua masyarakat dapat mengoptimalkan pemanfaatan sumberdaya pesisir, tidak hanya masyarakat pesisir saja. Termasuk di dalamnya perubahan dari HP-3 menjadi izin lokasi pemanfaatan. Ini menjadi lebih jelas jelas dan lebih sederhana mengenai hak-hak pengusahaan permukaan laut.

Disempurnakan pula penempatan atau konteks masyarakat adat menjadi hukum adat, klarifikasi pengajuan izin pengelolaan, ihwal izin pemanfaatan pulau-pulau kecil semisal, pemanfaatan pulau-pulau kecil dan pemanfaatan perairan di sekitarnya dalam rangka penanaman modal asing harus mendapat izin Menteri.  Penanaman modal asing sebagaimana dimaksud pada ayat 1 harus mengutamakan kepentingan nasional. Izin sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diberikan setelah mendapat rekomendasi dari bupati/wali kota.

Hal-hal tersebut sebelumnya merupakan sekam penolakan banyak kalangan terutama masyarakat adat dan organisasi masyarakat sipil. Singkat kata, ada banyak hal, aspek, dimensi dan substansi yang dilengkapi di UU No. 1/2014 itu demi pengelolaan ruang laut yang lebih berpihak ke rakyat bukan ke Pemerintah atau investor belaka.

Ada tiga hal yang merupakan pesan penting dari perubahan UU 27/2007 ke UU No. 1/2014 yaitu transformasi hak pengelolaan HP-3 menjadi sistim perizinan yang melputi lokasi dan mekanisme pengelolaan yang melibatkan struktur Pemerintahan. Yang kedua adalah penempatan masyarakat sebagai bagian dari pengelolaan serta yang ketiga adalah kewenangan Kementerian (Menteri) dan Pemerintah Daerah dalam pengelolaan wilayah pesisir.

Jika kita melihat UU no 1 tahun 2014 maka yang nampak adalah pasal-pasal yang mengalami perubahan di UU 27/2007, dan ini berarti kita harus melihat dua UU itu pada saat yang sama jika kita ingin kejelasan pengelolaan di wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil.

Belum lama disyahkan, demo dan penolakan dimana-mana sehingga dibetulkan di UU No. 1/2014, tentang perubahan atas UU No. 27/2007, pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau. Di tahun yang sama, belum benam penjabaran dan implementasi pada UU perubahan tersebut, melenggang ke permukaan UU 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah yang membatasi laut 12 mil sebagai ‘properti’ Provinsi.

UU 23 itu, seperti tersandera, serupa nasib UU 27/2007 sejak dirintis. Setidaknya jika melihat eskalasi konflik nelayan antar pulau, antar provinsi hingga ketidakpastian perizinan dan kelambanan koordinasi Pemerintahan. Transfer dalam pengelolaan sumberdaya dari kabupaten/kota ke Provinsi sebagai amanat Pemerintah pun masih jalan di tempat kalau tak mau disebut mundur.

Kian rumit pasca UU 23/2014

Belum berjalan dengan tegak, UU No 1/2014 sebagai penyempurnaan UU 27/2007 kembali dihadang UU 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah. Digantikannya UU No. 32 tahun 2004 dengan UU itu sebagai jawaban atas ragam masalah lemahnya fungsi Gubernur dan Pusat dalam melakukan pengawasan terhadap proses dan pengelolaan sumber daya seperti kehutanan, pertambangan hingga kelautan dan perikanan di kabupaten/kota.

Dasarnya adalah bahwa selama ini kebijakan pengelolaan sumberdaya alam sungguh sangat massif dan eksploitatif. Lebih mementingkan pendapatan asli daerah ketimbang keberlanjutan sumberdaua. Yang terjadi adalah Kepala Daerah yang berkasus hukum dan kerusakan lingkungan hidup yang hebat. Dengan UU itu maka dalam pengelolaan sumberdaya alam, yang semula adalah kewenangan pemerintah kabupaten/kota kemudian ditarik dan dialihkan sebagai kewenangan pemerintah Provinsi dan Pusat.

Saat ini, setelah hampir memasuki tahun ketiga, UU 23 telah memamerkan implikasi pada pada sektor kelautan, pesisir, dan pulau-pulau kecil. Pusat amat strategis dan menonjol seperti pada pengelolaan ruang laut di atas 12 mil dan strategis nasional. Pada penerbitan izin pemanfaatan ruang laut nasional, penerbitan izin pemanfaatan jenis dan genetik (plasma nutfah) ikan antarnegara, penetapan jenis ikan yang dilindungi dan diatur perdagangannya secara internasional, penetapan kawasan konservasi dan menyiapkan dan memvalidasi database pesisir dan pulau-pulau kecil

Coba lihat. Pada bidang perikanan tangkap, Pemerintah Pusat berperan mendorong pengelolaan penangkapan ikan di wilayah laut di atas 12 mil, mengestimasi stok ikan nasional dan jumlah tangkapan ikan yang diperbolehkan (JTB). Memfasilitasi penerbitan izin usaha perikanan tangkap untuk kapal perikanan berukuran di atas 30 Gross Tonase (GT); dan di bawah 30 GT yang menggunakan modal asing dan/atau tenaga kerja asing.

Selain itu, dapat mendorong penetapan lokasi pembangunan dan pengelolaan pelabuhan perikanan nasional dan internasional, penerbitan izin pengadaan kapal penangkap ikan dan kapal pengangkut ikan dengan ukuran di atas 30 GT dan yang juga tak kalah penting adalah pendaftaran kapal. Mereka juga bertanggung jawab pada pengawasan sumber daya kelautan dan perikanan di atas 12 mil, strategis nasional dan ruang laut tertentu.

Sementara pada tingkat provinsi, mereka dapat terlibat dana mendorong pengelolaan ruang laut sampai dengan 12 mil di luar minyak dan gas bumi, penerbitan izin dan pemanfaatan ruang laut di bawah 12 mil di luar minyak dan gas bumi, pemberdayaan masyarakat pesisir dan pulau-pulau kecil.

Untuk perikanan tangkap, pada pengelolaan penangkapan ikan di wilayah laut sampai dengan 12 mil. Penerbitan izin usaha perikanan tangkap untuk kapal perikanan berukuran di atas 5 GT sampai dengan 30 GT, penetapan lokasi pembangunan serta pengelolaan pelabuhan perikanan provinsi, penerbitan izin pengadaan kapal penangkap ikan dan kapal pengangkut ikan dengan ukuran di atas 5 GT sampai dengan 30 GT dan pendaftaran kapal perikanan di atas 5 GT sampai dengan 30 GT.

Kabupaten/kota ‘hanya’ kebagian pemberdayaan nelayan kecil dalam Daerah kabupaten/kota serta pengelolaan dan penyelenggaraan Tempat Pelelangan Ikan TPI.

***

Pada bulan Juni 2017, lima armada asal Galesong, Kabupaten Takalar, Sulawesi Selatan ditahan di Papua Barat karena izin yang tak beres. Nelayan-nelayan yang secara tradisional telah lama melakukan eksploitasi telur ikan terbang di perairan Maluku dan Papua dirundung susah karena penerapan UU 23/2014 itu. Nelayan berdalih bahwa mereka telah mengikuti aturan perizinan yang setelah dicek tak sesuai semangat UU 23 itu. Ada ratusan nelayan yang bersoal karena kondisi ini.

Di Pulau Masalembu, ratusan nelayan menolak masuknya nelayan cantrang asal Pantura yang beroperasi di perairan mereka. Alasannya karena ada potensi destruktif pada ekosistem. Ada penolakan yang berpotensi konflik tanpa mediasi dari otoritas terkait sebagaimana amanat UU 23 itu. Bukan hanya di Sumenep, tetapi juga di Aceh Singkil, Sumatera Barat, Bengkulu, Jambi hingga Papua.

Konflik-konflik tersebut perlu dimediasi. Perlu diselaraskan dengan UU 1/2014 dan UU 23/2014.

Kita dapat membaca bahwa UU 23 telah berimplikasi pada alih kewenangan pengelolaan sumberdaya alam, ada implikasi pada kesiapan struktur kelembagaan di Provinsi dan Kab/kota dalam menjalankan amanat, terutama pada pengendalian usaha perikanan antarprovinsi berikut perizinannya.

Sebenarnya, Kementerian Dalam Negeri, telah mengeluarkan Surat Edaran Nomor 120/253/Sj, tanggal 16 Januari 2015 Tentang Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan Setelah ditetapkan UU 23 itu. Surat edaran sebagai pedoman bagi daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan setelah diberlakukannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah selama masa transisi sebelum diterbitkannya ketentuan pelaksanaan dari undang-undang tersebut.

Dalam Surat Edaran ini disebutkan, bahwa Gubernur, Bupati dan Walikota diminta untuk menyelesaikan secara seksama inventarisasi P3D antar tingkatan /susunan pemerintahan sebagai akibat pengalihan urusan pemerintahan konkuren paling lambat tanggal 31 Maret 2016 dan serah terima P3D paling lambat tanggal 2 Oktober 2016.

Implikasi lainya tentu  terhadap stakeholders dan pemangku kepentingan lainnya, akan ada potensi konflik antara Pemerintah kabupaten/kota dengan Pemerintah Provinsi/Pusat. Akan ada potensi konflik antara masyarakat dan pelaku usaha dengan pemerintah Provinsi/Pusat seperti dipaparkan di atas, tentang nelayan antar pulau dan respon Pemerintah Provinsi melalui DKP. Akan ada implikasi terhadap peraturan sektoral dan berbagai produk hukum daerah, pada perundang-undangan sektoral, produk hukum daerah hingga keputusan atau perizinan.

Sampai di sini, Pemerintah seharusnya telah menerbitkan berbagai peraturan pelaksanaan dari UU 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah, demi menghindari konflik pelaksanaan kewenangan pusat dan daerah, dan antar daerah, khususnya terkait dengan aspek perizinan seperti kapal penangkap ikan dan pelaku pemanfaatan di lautan. Harapannya agar menjadi dasar bagi pemerintah provinsi dalam membuat regulasi di tingkat daerah.

Substansi pengelolan menurut para pihak

Terkait pasang surut UU, dari UU 27/2007 hingga UU 23/2014 dan implikasinya ke masyarakat dan lautan ini, Andi Ibrahim, aktivis LSM Kelautan mengatakan bahwa proses perencanaan dalam pembangunan dan pemanfaatan wilayah pesisir belum memadai.

“Sangat jauh dari esensi  keterpaduan (integrated) dan mengabaikan partisipasi. Tentunya muara dari perencanaan ada di pelaksanaan. Tidak banyak pihak yang merasakan kemanfaatannya,” katanya saat dimintai pendapat. Ibe, begitu ia disapa adalah konsultan pada beberapa program tata ruang dan pemberdayaan masyarakat pesisir dengan pengalaman 15 tahun. Menurutnya, terdapat masalah utama yaitu pada komitmen politik dalam mengelola wilayah pesisir untuk kesejahteraan,  keadilan dan keberlanjutan.

Urban Elfatih, alumni Kelautan Unhas yang acap berkecimpung dalam proyek-proyek tata ruang dan pengelolaan wilayah pesisir menyatakan bahwa dalam penyusunan rencana di pesisir dan pulau-pulau kecil, para pihak selalu men-dikotomi antara ruang laut dan darat. Andi Ibrahim dan Urban sepakat bahwa urusan pengelolaan di wilayah pesisir dan laut sesuai UU terbarukan ini sepenuhnya bergantung ke Pemerintah.

“Yang paling powerful dan deterministic atau paling kuat dan berpengaruh terhadap keputusan akhir  di pengelolaan ruang laut dan pulau-pulau kecil adalah lapisan pengambil keputusan politik dalam hal ini Pemerintah, termasuk di dalamnya Pemerintah Pusat, hingga level terendah. Jika bicara Pemerintah maka itu adalah kapasitas para perencana dan menganalisis situasi di pesisir dan pulau-pulau kecil ini. Tidak bisa dipengaruhi oleh kepentingan-kepentingan sepihak, termasuk tim sukses politik,” kata Ibe.

Terkait bahwa regulasi pesanan di pesisir dan pulau-pulau ini Urban membenarkan.

“Yang paling banyak pesanan itu biasanya untuk wilayah-wilayah darat saja. Kayak bangun smelter, pertambangan, industri, dan perkebunan. Meskipun misalnya di pesisir, dalam penyusunan rencana zonasi biasanya langsung caplok mentah-mentah dari RTRW, alasannya itu sudah ada studi KLHS-nya. Jadi sudah ada tinjauan lingkungan dan carrying capacity,” paparnya.

KLHS yang dimaksudkannya adalah Kajian Lingkungan Hidup Strategis yang dipersyaratkan oleh Pemerintah untuk setiap dokumen perencanaan seperti RTRW dan RPJMN/RPJMD.

Dosen pada Universitas Khairun Ternate, Dr. Najamuddin mengatakan bahawa pada tataran konsep, semua dokumen perencanaan baik RPJP, RPJM, RTRW, RZ dikawal dan diarahkan oleh KLHS. Inilah yang melakukan sinkronisasi dengan semua dokumen perencanaan yang ada.

“Semua dokumen perencanaan dianalisis dalam KLHS, dimana setiap KRP (kebijakan, rencana dan program) dalam dokumen tersebut dinilai berdasarkan pendekatan integrated (interdependence), equilibrium dan justice,” katanya.

Terkait efektivitas dan kepatuhan publik pada UU pengelolaan ruang laut, Najamuddin mengemukakan beberapa pertanyaan. Apakah dokumen KLHS dibuat dengan benar? Apakah dokumen KLHS pernah dibuka, dibaca dan dijadikan arahan oleh pengambil kebijakan? Atau mungkin KLHS hanya syarat formal?

Andi Nurjaya, konsultan pada beberapa program Kementerian Kelautan dan Perikanan dalam 10 tahun terakhir men-sintesa bahwa praktik perencanaan yang terjadi di Indonesia kerapkali membentur kaidah dan tata cara selayaknya.

“Kaidah ilmiah dan regulasi sebagai rambu telah dirancang para ahli, termasuk di dalamnya peran dan kegunaan KLHS sebagai instrumen yang mensistematisasi penyusunan perencanaan dan penataan ruang wilayah  di darat dan di laut. Jika perspektifnya textbook, maka dapat dijelaskan dengan sangat gamblang dan clear, bagaimana memulai dan mengakhirinya,” katanya.

***

Apa yang disampaikan oleh Irwandi dan beberapa pihak di artikel ini mengingatkan kita juga bahwa banyak yang beres di pesisir dan lautan kita. Pada transformasi pengelolaan, pada penegakan UU, pada detail perizinan kapal, wilayah operasi hingga komitmen para pemangku kepentingan seperti Gubernur, Bupati dan Walikota untuk duduk bersama terutama untuk membereskan mandat UU 23/2014 berikut variannya seperti RZWP3K.

Pesan bahwa saat ini PP UU 23/2104 belum ada dan harus disegerakan. Saat ini masih dibahas di Kemenhumkan, demikian pula proses-proses P3D sebagaimana diamanatkan oleh Depdagri. Jika demikian, adanya, tanpa PP memang akan sangat berat melangkah di pesisir dan pulau-pulau kecil, di lautan. Atau jangan-jangan kita memang setengah hati di pesisir, pulau-pilau dan lautan?

Saya khawatir, sebelum UU 23/2014 berhasil ditegakkan, bakal dipermak lagi karena dianggap melawan semangat zaman? Semoga tidak.

Tebet, 4 Agustus 2017

Advertisements